La volonté politique peu affirmée du plan d’action de la Commission européenne pour la protection des requins

samedi 14 février 2009 par Benoît Lapointe

Le jeudi 5 février dernier, la Commission européenne a adopté et présenté, sous forme de communication, son plan d’action concernant la conservation et la gestion des requins. Celui-ci a vu le jour suite à une large consultation tenue en 2007 et 2008 auprès des États membres, des milieux intéressés (scientifiques et groupes écologistes) et du grand public. S’inscrivant dans le cadre de la politique commune de la pêche, il répond au constat suivant lequel la pêche excessive (surpêche) fait peser une grave menace sur la survie de certaines espèces de requins.

Par le terme « surpêche », l’on entend non seulement les prises directes de requins, mais aussi les captures accessoires aux activités de pêche ciblées sur d’autres espèces. Elle se manifeste, en l’occurrence, dans les techniques de pêche employées et les types de filets utilisés, que favorise l’absence de réglementation ou la non-application de la réglementation existante.

C’est ainsi que l’on constate déjà l’extinction de certaines espèces dans des zones spécifiques, en particulier les régions côtières. Le requin-ange, notamment, a disparu de la mer du Nord. L’aiguillat, pour sa part, qu’on appelle « chien de mer », et qui est dégusté par les Britanniques dans leurs fish and chips, est lui aussi en danger d’extinction. Il en va de même du requin-taupe, pêché au large de l’île d’Yeu, dont la chair tendre ravit les Européens, en particulier les Italiens, mais duquel est également extraite une huile (le squalène) utilisée dans la fabrication de cosmétiques. Une étude récente menée par l’Union internationale pour la conservation de la nature évalue qu’un tiers des espèces de requins capturées dans les eaux relevant de la souveraineté (la mer territoriale) ou de la juridiction (la zone contiguë et la zone économique exclusive) des États membres de l’Union européenne, sont menacées par la surpêche.

Les pêches excessives n’ont pas seulement lieu dans les eaux sous la souveraineté ou la juridiction des États membres de l’Union. Elle se déroulent, plus largement, dans l’Atlantique Nord, central et Sud, dans l’Océan Indien et dans l’Océan Pacifique. Les pêches qui préoccupent la Commission sont donc la petite pêche côtière (raies, pocheteaux et petits squales côtiers), la pêche en eau profonde (requins des grands fonds) et la pêche hauturière (grands requins pélagiques)

Le plan d’action déposé par la Commission se veut ainsi une réaction - tardive - au fait que les requins font l’objet d’une surexploitation depuis le milieu des années 80. En plus d’être une ressource en chair - en particulier les nageoires ou ailerons - consommée dans de nombreux pays de l’Union européenne, mais surtout d’Asie, et une source d’huile de foie pour la fabrication de cosmétiques, le requin est recherché pour son cartilage, qui intervient dans la composition de spécialités médicales, et pour sa peau, qui est utilisée en maroquinerie.

La pêche intensive nuit d’autant aux différentes espèces de requins que celles-ci sont particulièrement vulnérables. Leur cycle de vie est en effet caractérisé par une faible fécondité, une longue période de gestation et une croissance lente, des juvéniles de grande taille, une maturité sexuelle tardive et une longévité élevée. Leur aptitude à restaurer rapidement leurs populations en cas de forte diminution est donc faible. Cette situation cause préjudice non seulement aux requins eux-mêmes, mais également aux pêcheurs et à l’homme en général, car ces espèces jouent un rôle indispensable au maintien de l’équilibre des écosystèmes marins.

Le plan d’action de la Commission pour la conservation et la gestion des requins s’applique à tous les poissons cartilagineux (les chondrichtyens, soit les requins, mais aussi les raies, pocheteaux et chimères, appelés de façon générique « requins »). Il vise l’atteinte de trois objectifs :

-  développer les connaissances concernant la pêche aux requins, les espèces de requins et leur rôle dans l’écosystème marin ;

-  inscrire les pêches ciblées sur les requins (pêches directes) dans une optique durable, et réglementer adéquatement les captures accessoires ;

-  assurer une cohérence entre les politiques interne et externe de la Communauté en matière de conservation et de gestion des requins.

Le premier objectif, lorsqu’on le lit conjointement avec le deuxième, a de quoi surprendre. Comment, sinon en invoquant le principe de précaution, peut-on préconiser l’adoption de mesures réglementant les pêches dans une optique de développement durable en l’absence de données ou en présence de données partielles ?

Le deuxième objectif suscite aussi des interrogations. Les dispositions générales adoptées dans le cadre de la politique commune de la pêche et visant à réduire l’effort de pêche, les prises accessoires et les rejets en mer, de même qu’à interdire la pêche illégale, devraient, si elles étaient correctement appliquées, probablement suffire à la protection des espèces de requins menacées. D’autant que celles-ci bénéficient déjà indirectement des mesures générales de gestion des pêches adoptées dans le cadre de cette politique, comme l’interdiction du filet maillant dérivant, du filet maillant de fond à plus de 200 m dans l’Atlantique Nord-Est (qui vise à protéger les requins des grands fonds), la réglementation des mailles minimales en fonction des espèces ciblées, et la limitation des dimensions des navires de pêche.

De plus, quelques espèces de requins, particulièrement celles vivant en eaux profondes, sont protégées par un taux maximal admissible de captures. C’est également le cas, dans certaines zones de pêche situées à proximité des côtes, des petits requins d’eaux peu profondes, soit l’aiguillat, les raies et pocheteaux.

La Communauté européenne réglemente déjà, de surcroît, le commerce international des requins et des produits à base de requin, en application de la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvage menacées d’extinction (convention dite « CITES »). C’est le cas du requin blanc et du requin pèlerin, d’ailleurs interdits de pêche en raison de l’état de leurs populations.

La Commission, jugeant ces mesures insuffisantes, préconise néanmoins l’adoption de dispositions visant à limiter et même interdire les activités de pêche pour les zones considérées comme sensibles, les espèces en voie de disparition, les périodes de fragilité de la ressource (frai et juvéniles) et les pêches à risque. La Commission vise ainsi à faire en sorte que les captures et les efforts de pêche soient recentrés sur les espèces qui ne sont pas en danger d’extinction.

Parmi les mesures concrètes qu’envisage la Commission, notons l’instauration de taux admissibles de captures par espèce, l’interdiction des rejets, l’adoption de dispositions en vue d’améliorer la sélectivité en matière de tailles et d’espèces, l’institution de programmes de réduction des prises accessoires concernant les espèces vulnérables et en danger. Enfin, pour maximiser la ressource et diminuer les rejets de requins en mer, l’on exigera que ceux dont les ailerons sont coupés à bord des navires soient conservés, débarqués et mis en valeur sur le plan commercial. Les mesures de contrôle à cet égard seront renforcées.

Le troisième objectif signifie, d’après la Commission elle-même, qu’elle entend faire respecter la réglementation par tous les navires battant pavillon des États de la Communauté ou immatriculés sur le territoire de ceux-ci, quel que soit le régime juridique (sous souveraineté, sous juridiction ou internationales - haute mer) des eaux dans lesquelles les pêches s’effectuent.

Comment la Commission compte-t-elle faire respecter la future réglementation en dehors des eaux relevant de la souveraineté ou de la juridiction des États membres ? La volonté de cohérence affichée entre la politique concernant ces eaux et la politique relative aux eaux internationales ne sera en effet pas aisée à concrétiser. Il faudra, pour cela, faire en sorte que le champ d’application de la réglementation soit étendu aux zones de pêche situées dans les eaux internationales et qui sont déjà réglementées par les diverses organisations régionales de gestion des pêches. Même fondée sur la compétence personnelle, cette extension extraterritoriale de la réglementation européenne est susceptible de poser des problèmes aux pêcheurs communautaires, lorsque les réglementations respectives de la Communauté et des organisations régionales se révéleront contradictoires.

Une lecture plus fine du document de la Commission montre toutefois qu’en vérité, cette volonté de cohérence consiste moins en une extension extraterritoriale de la réglementation européenne qu’en une volonté d’engager les démarches requises aux fins de faire adopter, par les organisations régionales, une réglementation semblable à la réglementation européenne. Dans la foulée, la Commission compte aussi concentrer ses efforts en vue de la création de nouvelles organisations régionales pour les zones de pêche qui n’en sont pas déjà dotées.

Le plan d’action déposé par la Commission, basé pour l’essentiel sur le Plan - non contraignant - d’action international pour la conservation et la gestion des requins adopté par la FAO (Food and Agriculture Organization) en 1999, ne satisfait que partiellement les groupes écologistes. La lecture du document laisse en effet une impression insolite, qui suscite une multitude de questions.

On se demande d’abord pourquoi la Commission a attendu, pour le présenter, que certaines espèces soient déjà éteintes. On peut en outre s’interroger sur la possibilité réelle qu’une Commission en fin de mandat puisse, d’abord déployer les efforts requis pour faire accepter la communication par le Conseil et le Parlement avant le milieu de l’année, comme cela est prévu, puis préparer les modifications aux règlements existants et les projets de nouveaux règlements à l’intérieur d’un délai raisonnable. La question se pose aussi de savoir pourquoi ce moment particulier a été choisi pour l’adoption et la présentation du plan d’action.

Les groupes écologistes, et en particulier le Fonds mondial pour la nature (WWF) pointent - avec raison - la longueur prévisible du processus enclenché, et surtout le fait qu’aucun échéancier n’est suggéré. Chose certaine, il faudra encore plusieurs mois avant que le plan d’action ne soit adopté par le Conseil et le Parlement. Un long délai s’écoulera ensuite avant l’aboutissement du processus de préparation et d’adoption des modifications aux règlements existants et des nouveaux règlements. Processus qui pourrait s’étaler sur plusieurs années si les divergences entre États membres se révèlent aiguës. Durant cette période, les espèces de requins les plus menacées verront encore leur vulnérabilité s’accroître.

Il faut donc, avec les groupes écologistes, déplorer la lenteur inéluctable de la mise en œuvre du plan d’action déposé par la Commission. Et ce d’autant que la future réglementation est susceptible de contenir des options ou dérogations en faveur de certains États, comme l’Espagne, dont 165 navires disposent déjà d’un permis de pêche spécial qui les autorise, en dépit de l’interdiction de la pratique dite du shark finning posée par le règlement du Conseil no 1185/2003 du 26 juin 2003, à couper les ailerons des requins, vendus ensuite en Asie, spécialement en Chine. Le Portugal et le Royaume-Uni bénéficient également de semblables dérogations, accordées en vertu de l’article
4 dudit règlement par l’État du pavillon ou d’immatriculation du navire. Il paraîtrait étonnant que ces États y renoncent à la faveur de la réglementation souhaitée par la Commission. De toute manière, celle-ci devra être appliquée par les États eux-mêmes, notamment par ceux qui n’ont pas intérêt à ce qu’elle soit respectée, ce qui jette une ombre sur son effectivité.

Il semblerait que la présentation du document par la Commission réponde à des préoccupations plus politiques qu’environnementales. Il est possible que certains États aient pu faire pression pour l’adoption d’un tel plan, moindre mal en comparaison d’une interdiction pure et simple de certaines espèces à moyen terme. Une manière de gagner du temps. Il s’agirait de l’Espagne, de la France, du Portugal et du.Royaume-Uni, qui réalisent l’essentiel des captures européennes. Cet arrière-plan politique, s’il était avéré, expliquerait le caractère pour le moins improvisé du processus enclenché par la Commission, de même que l’enthousiasme et la volonté politique peu affirmés de l’exécutif communautaire.

Le plan d’action déposé par la Commission est, somme toute, un document que l’on pourrait qualifier de bancal. Son aboutissement est pour le moins incertaine ; en tout cas, il n’est pas pour demain. Il serait surprenant que la réglementation qui est susceptible d’en résulter - dans de nombreux mois - soit louée pour son effectivité. Il est plutôt à craindre qu’il s’agisse d’une réglementation « à la carte », donc comportant des options ou dérogations, dont l’application relèvera des États membres eux-mêmes, parmi lesquels nombreux sont ceux qui y ont peu intérêt. Dès lors, pourra-t-on dire que la réglementation en question a pour objet essentiel la protection des espèces de requins menacées d’extinction ? Ne chercherait-elle pas plutôt à ménager la susceptibilité des États membres les plus chagrins ?


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