Droit du service public - 4e édition 2016 - Domat-Montchrestien

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Préface de la 4e édition. L’instance du service public

La forme de l’ouvrage, en un premier temps guidée par le sens du service public, le destinait à être une synthèse des pistes de la recherche juridique contemporaine, une réflexion sur les tendances lourdes de la régulation sociale et une mise en perspective de l’essence du service public (avertissement de la 2e édition, 2007), confirmant son maintien et sa présence (avertissement de la 3e édition, 2011). Les transformations économiques et sociales dues à la rhétorique de la mondialisation et à la scansion du droit de l’Union européenne, autant que les paliers successifs d’une rénovation constante de la place des collectivités territoriales dans l’organisation de la République, ont induit d’autres méthodes, comprimant les aspects de droit positif pour s’ouvrir sur le potentiel permanent des implications à long terme et des conséquences à court terme du service public, ainsi mis en instance.

Nul doute que, dans la vision néolibérale comme selon les axes d’un droit européen attaché à des critères de convergence dont la maîtrise de la dette publique et du déficit public acquiert parfois une influence démesurée, la notion de service public semble perdre de son sens, de sa portée, de son utilité. Pourtant, son invocation est des plus rémanentes au sein des populations ; des plus réactivées par les gouvernants dans leurs discours ; des plus renouvelées par les autorités publiques sur le terrain.

Les bouleversements politiques, économiques et sociaux qu’ont traversé les États, notamment en Europe, entre les nécessités de la lutte contre le terrorisme et les impératifs de la satisfaction des besoins vitaux des citoyens, ont permis de manifester combien l’idée, le concept, le sujet du service public demeurent, encore et toujours, d’actualité quelles que soient les dénominations par lesquelles ils se présentent et se révèlent. Car, économiques, sociaux ou culturels, les services publics, les services au public, voire pour une part les services de proximité, sont invariablement pensés autour de « l’intérêt général ».

Seules la définition et la détermination de cet intérêt général connaissent des amplitudes différentes et conséquentes selon les États. Les uns privilégient la croissance économique en exhibant la « compétitivité » comme principal facteur d’intégration dans un univers mondialisé, favorisant alors les activités des entreprises privées qu’ils chargent de missions de service public ou dont ils exigent une contribution au service universel. Les autres, attentifs aux revendications émanant de la sphère sociale et bien que contraints de respecter les règles budgétaires et les normes comptables, choisissent de s’intéresser aux engagements du « savoir-vivre ensemble » et du bien-être des populations, conscients de l’importance à accorder au modèle de la cohésion territoriale et sociale. Or, justement, « le sens du service public est une évolution constante de la société non seulement vers un mieux-être, mais surtout vers un vivre ensemble » (avertissement de la 1re édition, 2000).

L’intérêt général prime, en toute circonstance, sur les intérêts particuliers, que les dogmes économiques promeuvent en contradiction avec les exigences d’une société démocratique. Les interactions sous-jacentes à la charte de l’élu local (Code général des collectivités territoriales, art. L. 1111-1-1) et les questionnements élaborés à propos d’une déontologie des fonctions publiques (projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires) retracent ainsi le lien indéfectible entre le régime juridique du service public, le positionnement des élus nationaux et locaux et le statut général des fonctionnaires publics. Car, « le maintien du service public dépend étroitement des moyens en personnel qui y sont affectés certes, mais aussi et surtout de la qualité de ces personnels, astreints au respect d’un ensemble d’obligations professionnelles prenant racine dans les principes de fonctionnement du service public » (avertissement de la 3e édition).

La notion de service public est demande et action. Elle répond d’abord à une nécessité sociale, elle peut ainsi faire suite à des revendications essentielles de la part des citoyens. Elle remplit alors une fonction de solidarité qui permet la satisfaction des besoins de tout individu comme des besoins collectifs des populations, indispensable au maintien du lien social. Elle assure ensuite une garantie quant au respect des droits fondamentaux et des libertés publiques, depuis l’expression hypothétique d’un droit à la santé jusqu’à celle, équivoque, d’un droit à la sécurité, en passant par l’ensemble des droits sociaux et culturels dont la concrétisation dépend de l’institution d’un service public (emploi, instruction, formation).

Cependant, elle exige effort et autorité. Son inscription dans le système juridique et l’effectivité des droits qu’elle souligne et articule dépendent de la volonté des organes politiques qui, seule, peut déterminer le caractère d’intérêt général d’un service, maintenir cette qualité, contribuer à sa réalisation, veiller à son fonctionnement régulier.

En France, en dépit des multiples mesures dites de simplification du droit et malgré le recours croissant aux technologies de l’information et de la communication, la complexité du droit du service public demeure, tant les acteurs sont diversifiés, tant les niveaux de décision ont prospéré, tant les normes juridiques se sont enchevêtrées. Les présupposés de la réforme de l’État, sous le couvert de la modernisation de l’action publique qui fait suite à la révision générale des politiques publiques, font que le droit du service public s’encastre dans une doctrine de l’efficacité « fondée sur la communication éphémère et la satisfaction immédiate » (avertissement de la 2e édition). Toutefois, la désagrégation des principes fondateurs de la théorie du service public qui s’annonçait suivant les impératifs de la réduction des effectifs de la fonction publique, de la privatisation partielle ou intégrale des entreprises chargées de service public, de la contractualisation contingente des relations entre personnes publiques et personnes privées pour la gestion opérationnelle des service public (avertissement de la 3e édition), connaît un ralentissement certain devant les indignations sociales et les contestations populaires. Parce qu’il est aussi une œuvre prétorienne, le droit du service public se renouvelle alors « dans la stabilité des principes et non dans la versatilité des valeurs » (avertissement de la 2e édition).

La présente édition est une véritable refonte dont la forme générale propose de différencier les connaissances et les principes pouvant être considérés comme stables et dont les développements proposent des catégorisations nouvelles visant à assurer la visibilité des évolutions prévisibles des règles de droit et des politiques publiques en matière de service public.

En tout état de cause, le service public, consubstantiel au maintien du lien social, est l’unique module sur lequel se greffe la logique démocratique et solidaire de la satisfaction des besoins de tous et de chacun, marque principale de l’interdépendance sociale si chère à Léon Duguit.

Paris, le 1er septembre 2015