« Paradis fiscal », une expression à manier avec prudence

Dans l’analyse des allocutions présidentielles des derniers jours, il est loisible d’opérer une distinction entre politique intérieure et politique étrangère. En ce qui concerne la première, le propos est habituellement clair. Il en fut ainsi, par exemple, le mercredi 22 octobre, au moment du discours d’installation du Comité pour la réforme des collectivités locales. La remise en cause de la décentralisation, censée se traduire par l’abolition de la région ou du département, ainsi que la réforme concomitante du droit des finances locales, devant conduire en particulier à la suppression de la taxe professionnelle, figuraient nettement au cœur des objectifs visés par la mise sur pied de ce comité.

L’on ne retrouve cependant pas cette limpidité d’expression en matière de politique extérieure. Ainsi, à Québec, le vendredi 17 octobre, la réponse elliptique du Président à une question concernant la position du gouvernement français à l’égard du mouvement souverainiste québécois eu pour résultat de déclencher une polémique dans la Belle province.

Le président Sarkozy s’est exprimé de la même façon imagée sur un point qui, à son avis, devra être examiné au moment de la refonte du système financier et monétaire mondial qu’il appelle de ses voeux : « Mais il faudra bien aussi se poser des questions qui fâchent [,] celle des paradis fiscaux […]. C’était à Toulon, le 25 septembre. Le président de la République avait donné le ton, mais il n’avait nommé personne. C’était partie remise. Le mardi 21 octobre, au Parlement de Strasbourg, en réponse à une question d’un député européen luxembourgeois, malgré les précautions oratoires prises pour enrober le propos, il épinglait le Grand-Duché : « Je compte sur le soutien du Luxembourg pour que l’architecture financière soit profondément repensée à l’extérieur de notre continent et à l’intérieur de notre continent ». Le premier ministre du Luxembourg et président de l’Eurogroupe, Jean-Claude Juncker, en fut fâché, comme le démontrent ses réponses tranchantes aux questions insistantes de David Pujadas au Journal télévisé de France 2 de ce même mardi. Depuis, les médias n’ont de cesse de lier secret bancaire, paradis fiscal et blanchiment d’argent, mélange qui caractériserait la place financière de Luxembourg.

Le président Sarkozy, en utilisant l’expression « paradis fiscal » sans autre précaution, en n’expliquant pas en quoi le Luxembourg peut être compté au rang de ceux-ci, et surtout en n’établissant pas un lien de cause à effet entre les pratiques fiscales luxembourgeoises et la crise financière mondiale dans ses manifestations en sol européen, a contribué à l’identification d’un coupable potentiel, mais sans préciser les charges retenues contre lui. Il est donc revenu aux médias d’éclaircir l’affaire, par la publication d’articles et la diffusion de reportages faisant clairement du Luxembourg le mauvais élève de l’Union européenne en matière fiscale. Il s’agirait du seul paradis fiscal sur le territoire de l’Union européenne. Le président Sarkozy, dans un domaine aussi sensible que celui des relations économiques extérieures, aurait cependant dû mesurer son propos à l’égard de son partenaire, et surtout faire les distinctions appropriées.

La notion de « paradis fiscal » est en effet toute relative. Il n’existe pas de définition universellement admise, quoique l’on utilise habituellement celle contenue dans le rapport présenté par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) en 1998 intitulé Concurrence fiscale dommageable : un problème mondial. Selon l’OCDE, quatre facteurs conduisent à identifier un paradis fiscal : impôt nul ou négligeable sur le patrimoine (fortune) ou les revenus des personnes physiques, le patrimoine ou les bénéfices (et la distribution de ceux-ci) des personnes morales provenant d’activités financières et autres activités de services mobiles sur le plan géographique ; absence d’échanges effectifs de renseignements à des fins fiscales avec d’autres gouvernements ; opacité des régimes fiscaux et des opérations effectuées ; absence d’obligation d’exercice d’activités réelles et substantielles des personnes morales sur le territoire, facilitant l’établissement d’entités sous contrôle étranger non résidentes (activités dites off-shore). Dans le rapport subséquent qu’elle a publié en 2000, Vers une coopération fiscale globale, l’OCDE établissait en outre une distinction entre paradis fiscaux coopératifs et non coopératifs, en fonction de leur volonté à prendre ou non des engagements en matière de transparence et d’échange effectif de renseignements.

De ces travaux de l’OCDE résulte une distinction entre, d’une part les paradis fiscaux classiques, d’autre part les États ou territoires qui présentent des régimes fiscaux de faveur, dérogatoires à un système fiscal dit « normal ». Dans l’Union européenne, les États disposant de tels régimes dérogatoires sont nombreux. Le Luxembourg en fait partie, mais il n’est pas un cas isolé.

L’on peut mettre dans une catégorie à part les nombreux régimes fiscaux mis en œuvre dans certains territoires dépendants ou associés d’États membres de l’Union (Gibraltar, Jersey, Guernesey, île de Man, îles Vierges britanniques, Antilles néerlandaises) en vue d’y favoriser l’exercice d’activités off-shore dans les domaine financier, commercial, de l’assurance et de la gestion de patrimoine, territoires qu’on peut qualifier de paradis fiscaux au sens des critères de l’OCDE. Le président Sarkozy s’est déclaré, mercredi 22 octobre devant les chefs d’Etat et de gouvernement de l’Union européenne réunis à Bruxelles, pour l’élimination des « zones d’ombres » que constituent les centres financiers off-shore. « Nous devons aussi oeuvrer pour éliminer les zones d’ombre qui compromettent nos efforts de coordination, en l’occurrence les centres off-shore », a clamé le Président français. Sans doute, s’agissant de l’Europe faisait-il référence à ces territoires.

Par ailleurs, parmi les régimes fiscaux dérogatoires existant dans les pays à fiscalité dite
« normale », mentionnons, pour les personnes physiques, la Belgique et le Royaume-Uni, où il n’y a notamment pas d’impôt sur la fortune. Pour les personnes morales, citons, en ce qui a trait au niveau d’imposition des bénéfices, l’Irlande, où le taux est le plus souvent limité à 12,5 % (en France, le taux de droit commun est de 33 ⅓ %), Chypre
(10 %), l’Estonie (0 % pour les bénéfices réinvestis), la Lettonie et la Lituanie (15 %), la Hongrie (16 %), la Pologne et la Slovaquie (19 %). En ce qui concerne les Etats offrant des régimes fiscaux avantageux pour certaines formes ou activités de sociétés, citons la Belgique (sociétés holding, déductions fiscales d’intérêts notionnels), les Pays-Bas (holdings, régime d’imposition des redevances), le Danemark (holdings), le Luxembourg (holdings, sociétés de titrisation, sociétés captives de réassurance).

Le président Sarkozy ne visait sans doute pas, dans ses remontrances à l’égard du Grand-Duché, le régime des sociétés holding. Certes, le Luxembourg est l’objet de critiques depuis des années en ce qui concerne son régime fiscal privilégié des sociétés holding ; mais ces reproches ont concerné son régime des sociétés holding établi suivant la loi du 31 juillet 1929 (« holdings de 1929 »). Dans une décision du 19 juillet 2006, la Commission européenne a considéré ce régime contraire au traité instituant la Communauté européenne, en tant qu’aide d’État incompatible avec le marché intérieur. Le Luxembourg a donc procédé à sa suppression, par une loi adoptée le 22 décembre 2006. Les sociétés holding créées avant juillet 2006 sous le régime de la loi de 1929 bénéficient cependant d’une période transitoire jusqu’au 31 décembre 2010. Ne reste donc plus que l’autre régime privilégié de sociétés holding, soit celui dit des « sociétés de participations financières », qui, s’il constitue bel et bien un régime dérogatoire, n’est pas plus condamnable que les régimes de faveur de sociétés holding existant dans d’autres États de l’Union.

C’est probablement la localisation de sociétés de titrisation au Luxembourg, où sont cotés la grande majorité des emprunts euro-obligataires, en raison notamment du laxisme de la loi luxembourgeoise, peu protectrice des épargnants, qui irrite M. Sarkozy. Il y voit sans doute un lien avec la crise actuelle et la déroute des institutions financières européennes. Mais, dans un tel cas, il aurait été préférable qu’il le dise plutôt que d’employer une expression, « paradis fiscal », peu adéquate en l’occurrence, et surtout qu’il fasse état des reproches précis adressés à l’endroit du Luxembourg. Ce langage plus clair aurait alors pu empêcher la dérive médiatique qui s’est produite. Au surplus, en se limitant à des allusions et des généralités, la manifestation inarticulée de l’irritation présidentielle perdait toute force de persuasion. Résultat : un allié désormais fâché, dont aurait pourtant grandement besoin M. Sarkozy dans la croisade qu’il a entreprise pour la moralisation et la refondation du système financier et monétaire mondial. C’est peu dire que l’art et la manière de la diplomatie n’ont pas été respectés, et que M. Sarkozy a donné là un exemple de ce qu’il ne faut pas faire en matière de relations extérieures.

D’autant que ce contre-exemple permet, au-delà, de mettre en lumière les difficultés qui attendent le Président français dans son entreprise de moralisation des pratiques fiscales des États membres de l’Union. La fiscalité demeure en effet l’un des domaines les plus sensibles de la souveraineté, relevant encore de la compétence exclusive des États membres. Le traité de Lisbonne n’y changera rien : il faudra toujours obtenir l’unanimité pour l’adoption d’actes de droit dérivé (règlements ou directives).

Il faut certes viser à réduire et éliminer les « pratiques fiscales dommageables » par une action concertée. Car certains des régimes fiscaux privilégiés peuvent être « potentiellement dommageables » pour les autres États, entraînant ces derniers, pour éviter une perte de substance taxable, dans une course au « moins-disant fiscal ». La Commission européenne a d’ailleurs entrepris, depuis la fin de l’année 1997, en particulier par la mise sur pied du groupe ad hoc présidé par Mme Dawn Primarolo, des efforts en vue de l’identification et l’élimination de ces régimes. Mais l’expérience a montré qu’une action efficace en ce sens doit se faire non seulement au niveau de l’Union européenne mais aussi à celui de l’OCDE. L’action conjointe de l’Union et de l’organisation du château de la Muette a ainsi permis l’élimination du centre de services financiers et d’assurance de Trieste en Italie, des régimes préférentiels irlandais de la zone aéroportuaire de Shannon et du centre de services financiers internationaux de Dublin, ainsi que du centre d’affaires internationales de Madère au Portugal. Elle a aussi conduit à l’instauration de la transparence et d’échanges de renseignements avec des paradis fiscaux auparavant « non coopératifs », de sorte à réduire sensiblement le nombre de ceux-ci. Surtout, cette action concertée est essentielle pour d’autres raisons : outre la pression efficace qu’elle met à la fois sur les pays situés à l’intérieur de la zone couverte par l’Union et l’OCDE et sur les pays hors zone, elle permet d’associer les Etats-Unis à l’entreprise, de sorte à les faire sortir de leur attitude traditionnellement ambiguë en la matière. Pour cela, l’Europe doit d’abord faire montre d’unité. Ce n’est pas en ciblant un État membre de l’Union en particulier, si petit soit-il, alors que beaucoup d’autres auraient à faire amende honorable, que ce front uni se manifestera. Diplomatie oblige.

Pour un approfondissement : B. CASTAGNÈDE, Précis de fiscalité internationale, coll. « Fiscalité », 2e éd., Paris, P.U.F., 2006, aux nos 37-39 et 105 ; B. GOUTHIÈRE, Les impôts dans les affaires internationales, 7e éd., Paris, Éd. Francis Lefebvre, 2007,
nos 2402-2409.